普惠养老正加速从政策蓝图迈向民生实践。从“保基本”到“高质量”，提升多层次养老保险制度的普惠性，显然还有很长的路要走：要厘清国家基本养老保险与市场化养老金产品的边界；还要激发商业性养老保险的内生动力，满足不同层次劳动者积累养老财富的需求。

我国老龄人口占比已连续三年上升。根据国家统计局数据，截至2024年末，全国60岁及以上人口达3.1亿人，占全国总人口的22%；在2023年，我国60岁及以上人口数量约3亿人，占全国人口的21.1%，这一占比在2022年为19.8%。

面对人口结构的深刻变化，实现普惠养老高质量发展已成为我国老龄事业和养老服务体系发展的重要任务。今年年初，中共中央、国务院向社会公布《关于深化养老服务改革发展的意见》，要求建立促进普惠养老服务高质量发展机制，加大设施建设和场地供给支持力度，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务。2月，国家发展改革委、民政部、财政部等部委印发《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，强调大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务。

如今，普惠养老正加速从政策蓝图迈向民生实践。然而，在农村养老、新就业群体养老权益、失能失智护理等多个薄弱环节，如何提升多层次养老保险体系的普惠性，让更广泛的人群受益，仍是亟待解决的关键问题。

针对农村老人：提高基础养老金 缩小城乡差距

从刚刚落幕的全国两会来看，提高城乡居民基础养老金待遇水平，仍是今年民生工作的一项重点。

2025年《政府工作报告》提出，将城乡居民养老保险的基础养老金由2024年的123元再提高20元。这已是基础养老金国家最低标准的第七次提标。从制度建立初期的每人每月55元，到2014年提高至70元、2018年提高至88元、2020年提高至93元、2022年提高至98元、2023年提高至103元，2024年提高至123元，今年将提高至143元。可以看到，2018年以来，我国养老保险基础养老金提标频率明显加快、提标幅度相对固定，基础养老金提标常态化机制逐渐建立。

当下，如何提升养老保险基础养老金、强化对中低收入群体的支持，成为政策制定和改革的重点方向。为此，不少专家呼吁，基础养老金是大量农村老人一项稳定的收入来源，为进一步缩小城乡差距，应重点向农村高龄老年群体倾斜。

“农村的老人年纪越大，基础养老金应该补得越多，要考虑高龄老人为国家作出的历史贡献。他们交过公粮，参与了兴修水库、公路等各种公共设施的工作，随着年龄增大失去了谋生的能力，生活成本也更高。”今年全国两会期间，全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成建议，要缩小城乡居民基础养老金和退休人员基本养老金之间的差距，确保前者的上涨幅度高于后者；同时，优化城乡居民基础养老金补贴结构。

“到2035年，如果能够把农民的基础养老金提高到600元左右，两位老人一起过日子的话，有1000多元，从全国范围内来说，能够维持基本的生活，减轻子女的压力。”全国人大代表、中国社会科学院中国式现代化研究院院长张翼表示，在全面建设社会主义现代化国家、2035年要基本实现现代化的新阶段，养老保险改革的重点应该转移到城乡居民养老保险的基础养老金的提升上来。

第七次全国人口普查数据显示，生活在农村的60岁及以上人口有1.2亿人。提高农民基础养老金，政策层面也正在持续发力。

党的二十届三中全会提出，要健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。2024年召开的中央经济工作会议提出，要适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金。2025年中央一号文件也强调，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。

针对灵活就业人员：出台促进政策 提升参保意愿

在数字经济时代下，新就业形态劳动者成为就业市场的重要组成部分。相关数据显示，截至2024年，我国灵活就业人员已超2.1亿人，涵盖自由职业者、临时工、远程办公人员、新个体经济从业者等不同人群。

面对这一庞大的人群，如何满足他们的养老需求？近年来，针对灵活就业、新业态就业人员养老保险权益制度，相关部门一直在进行政策探索与完善。

人力资源和社会保障部部长王晓萍在全国两会期间举行的民生主题记者会上表示，要将更多的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入企业职工社保制度，享有更高水平保障。灵活就业人员参加职工基本养老保险的，缴费基数可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%至300％之间选择，可以选择按月、按季、按年等方式缴费，养老保险也可以跨省转移接续。此外，将推动新就业形态人员职业伤害保障试点进一步扩大，试点省份由7个增加到17个，并逐步推动在全国实施。

“参保意愿低是一个现实问题。多数新就业形态劳动者关注短期收入，而社保尤其是养老保险，需要长时间缴纳才能获得回报。”全国政协委员、中国财政科学研究院原院长刘尚希观察到，部分年轻劳动者认为自己距退休尚远，不愿承担这笔长期支出，而农村务工人员则可能已经参加了城乡居民基本医疗保险，因而对额外缴纳社保兴趣不大。为此，他建议，应建立全国统一的社保管理体系，实现社保账户在全国通存通兑，使新就业形态劳动者无论身处何地，都能顺利享受社保权益。

“基本养老保险参保率已达95%，剩下的5%主要是灵活就业、平台就业群体。”全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁建议，鼓励灵活就业者尽早参加基本养老保险，然后同步参加个人养老金。

对于灵活就业者这一群体，商业保险也在积极努力为其提供更多样的保险保障。例如，自2021年专属商业养老保险试点以来，不少保险公司针对灵活就业群体开发缴费灵活、风险偏好不同的专属商业养老保险产品。截至2023年年底，新产业、新业态从业人员和灵活就业人员投保专属商业养老保险超过8万件。目前，已有6家大型寿险公司、6家养老险公司以及4家银行系寿险公司共计16家公司经营专属商业养老保险产品。

针对当前我国灵活就业群体规模不断壮大、人口流动性高等趋势，业内人士认为，还应从切实维护不同就业形态劳动者的养老保险权益出发，出台更加严密具体的促进政策，为灵活就业者、各种新业态就业者提供保障。

针对失能老人：全面推广长护险 探索资金可持续

随着我国人口老龄化加剧，因年老而失能的人口数量庞大。面对这一严峻挑战，长期护理保险（以下简称“长护险”）被寄予厚望。

今年，长护险连续第5次被写入《政府工作报告》，要求“加快建立长期护理保险制度”。《关于深化养老服务改革发展的意见》也强调，要做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接；推广包含长期护理责任的商业健康保险产品等。

自2016年以来，我国先后在49个城市开展长护险试点，截至2024年底，全国超过1.8亿人参保，累计超过260万人享受待遇。虽然试点工作取得了一定成效，但与失能老人规模相比，长护险覆盖范围仍十分有限。不少专家学者呼吁，尽快在全国范围内推广长护险。

在全国范围内推广长护险，资金可持续性问题首当其冲。业内人士普遍认为，目前长护险资金来源主要依赖于医保拨款或政府补贴，这种模式虽然在初期有助于快速推进项目实施，但长远来看，并不具备可持续性。个人和企业缴费比例过低，不仅无法充分调动社会资源，还可能给公共财政带来负担。因此，还需要探索多元化的筹资渠道，比如通过调整税收政策鼓励更多私人资本参与进来；适当提高个人和企业的缴费比例，以确保基金的充足性和稳定性。

从“保基本”到“高质量”，提升多层次养老保险制度的普惠性，显然还有很长的路要走。要厘清国家基本养老保险与市场化养老金产品的边界，推动基本养老保险制度与市场化养老金体系各显其长、各尽其责；还要激发商业性养老保险的内生动力，开辟养老储蓄等新理财途径，满足不同层次劳动者积累养老财富的需求。